邁向地景民主？

瑞典地理學家肯尼斯．歐爾威格（Kenneth Olwig 2002）從歷史的考證指出，地景（landshaft）在文藝復興時代以前的北歐地區，指涉的是人民自治的政治社群，以及該社群自我管理的習慣法，也就是當地習俗所形成的法律規則，「地景是棲居實踐的表現，正是通過棲居實踐在地方的物質紋理中生成，並落實成為習慣與法律」（Olwig 2002: 226）。這個意義下的地景乃是「民主的原型，由一群人民與其土地、習慣法之統治與塑形、以及關注重大事件（things that matter）之代議機構所界定，因此[地景]並非景觀規劃師或建築師所界定的物質事物（things as matter）」（Olwig 2018: xvi）。但是在16世紀到19世紀之間，地景作為地方自治社群的意義，逐漸被風景或繪畫的定義所取代，也就是被一種帶有意識形態的觀看之道所取代，而這種觀看之道正符合了現代國族國家正當性以及土地私有化的論述。質言之，地景從集體共有的地方轉變成風景空間。歐爾威格的研究所衍生出來的問題是，在當代的歷史與社會條件下，我們是否可能扭轉地景作為風景的意義，在某種維度上返回地景視為人民自治場域的意義？

這個問題雖然看似過於空想，但是在歐洲理事會（Council of Europe）2000年所提出的《歐洲地景公約》（European Landscape Convention）當中，卻已經往這個方向跨出了一步（Olwig 2005）。該公約的前言提到：「地景在文化、生態、環境和社會領域具有重要的公共利益角色，並且是有利於經濟活動的資源，其保護、管理和規劃可以促進就業的創造⋯⋯地景是個人或社會福址的關鍵元素」（CoE 2016）。地景在這份官方的文件中的定義已經不再只是一種觀看之道，而是一個具有「重要公共利益」的物質元素，而且是「攸關個人或社會福址的關鍵元素」，這顯示歐洲的景觀建築師以及與地景變遷相關的專業者已經產生了一種本體論的轉向，重新發現過去曾經存在的地景意義：一個社群對於一個地方的民主管理。在這個前提之下，〈歐洲地景公約〉第五條第三項更具體地建議締約各方應該承擔起「建立程序，以促進公眾、地方和區域當局、以及其他景觀政策定義與實施利害關係人之參與」的義務（CoE 2016）。無獨有偶，國際景觀建築師聯盟（International Federation of Landscape Architects, IFLA）歐洲分會也在2014年的大會簽署了一份〈地景民主宣言〉（IFLA 2014）。 ，開宗明義地說明地景民主:「是一種規劃和設計形式，在其中所有市民都應平等參與提案、發展和法規建立的過程——無論是直接參與還是透過選舉所產生的代表，以塑造他們的地景和開放空間。」

簡言之，這兩份官方文件中的內容等於是公開宣示，在地景的營造或保護過程中，規劃設計者不但得將地方居民的生計與生活考量進去，同時還要讓公眾有參與設計過程的機會，使民主生活重新回到地景之中。

然而也有不少學者對於地景民主的概念提出批判，認為這個理念還有諸多力有未逮的地方。首先，到底地景民主是一種程序民主（procedural democracy）、還是實質民主（substantive democracy）的實踐？在真實的規劃過程中，我們常見的民眾參與似乎往往只是一種形式上的民主，但卻未必對於對終產出的地景結果有什麼實質上的影響（Castiglioni and Ferraio 2018）。也有規劃學者根據自身長期的研究指出，其實地方居民對於地景規劃的結果少有影響，真正有影響力的是地主的利益，而經濟的價值通常要比非經濟價值更被重視。和諧式的民眾參與往往只對計畫產生微小的影響，而帶有抗議的衝突式參與則只導致計畫的延後，很少會大幅度改變原有的計畫（Jones 1999; 2009）。 更嚴厲的指控則是，〈歐洲地景公約〉強調官方經營與管理當中的公眾參與以及共識建立，但是「強調當權者生產之計畫與方案所帶來的共識建立以及對過程中衝突的避免，將會排除了位居邊緣的聲音與其他可能，結果真正的正義難題反而不在議程之內」（Yigit-Turan 2018: 211）。也就是說，地景民主這個理念雖然在「地景」這個概念上，重新把人群在土地上的生活、生計與治理找回來，但是在實務上卻因為對於形式民主的重視要大於實質民主的考慮，結果讓地景民主流為一個空洞的口號。面對這個困局，我們不妨重新思考一下到底什麼是市民這個問題。

在西方的政治理論中，民主原則和社會正義等觀念被認為是發源於希臘城邦，因為市民直接參與政治決策是古希臘政治的主要特色。同樣地，無政府主義思想家穆瑞．布克欽（Murray Bookchin）也指出，「市民文化」（civic culture）最早的典範乃是雅典的城邦。儘管有著排外、菁英主義、畜奴、好戰與父權體制等限制，但是雅典系統的民主在它最高峰的時候，卻有極高的市民意識、責任與美學。雅典的政府並非一般所謂的「國家」，而是一種「自覺性業餘治理」，建立在每周舉行的人民大會、一個由人民大會推派的法官組成的司法系統、以及用抽籤決定的輪職行政官員，完全沒有任何專業的政治專業官僚存在（Bookchin 2021: 44）。這種自治精神與制度可以說是源自一種大衛．格雷柏（David Graeber）所稱的民主無意識（democratic unconscious），它是一種相信人類根本上是平等的信念，人類應該被允許以平等主義的方式，運用最有利的手段去管理其集體事務。民主從古以來就存在，「當原始人停止只企圖彼此欺凌，並發展出溝通技巧，藉此集體設法解決共同的問題時，民主就在那一刻誕生了」（Graeber 2014: 255）。

在雅典民主崩解之後，取而代之的是羅馬的共和制度，這個制度支持了一個有等級結構的人民政府，這種共和體制的民主觀念和希臘的參與式民主觀念非常不同。希臘的民主是由人民直接執行權力，而羅馬的民主則是代表制的，由政治專業者擔任人民的代理人，結果就政治領域從此與人民分道揚鏢。希臘的參與式民主理念和羅馬的共和理念從此成為西方政治思想中對於民主的兩種截然不同的觀點。啟蒙時代展開的法國大革命和美國獨立戰爭，在構思民主政體的時候，採取的是羅馬共和主義的民主而非希臘的參與式民主，其原因至少有部分在於革命的領導者們擁有土地產權，而他們深怕參與式民主會導致更巔覆性的社會資源重分配，這也說明了為何一開始選舉權的擁有只限於有產權的人（Graeber 2014）。隨著國族國家權力的集中，共和主義的代議民主後來更成為當今世界民主政體的主流。結果，現代城市基本上被視為一個「企業家式」的組織，完全缺乏「市民文化」這種理念，市民成為被動的「納稅人」或者「選舉人」，政治只能成為一種韋伯式的「國家技藝」（statecraft），是菁英組成的官僚體系對於人民的操弄，結果「市民反而失去了任何對日常生活的認同感與權力」(Bookchin 2021: 1)。

這個景象我們不是再熟悉也不過了嗎？所謂的民主政治，只是我們在定期期舉行的選舉投票日中，在資訊不足、資訊過度或者假訊息充斥的情形下，行禮如儀地在投票箱放入選票罷了。選舉結束之後，我們的參政權也跟著結束了，所有公共政策的討論、決議與執行，都掌控在擁有「國家技藝」的政客與官僚手中。身為「選民」，如果你對這些決策不認同或不滿意，也很難左右政客的想法，你最多能做的就是等著下次選舉「換人做做看」。但問題是，有些公共政策不管換誰做都沒什麼不同。就新莊的都市治理而言，從1997年開始直到今日，經歷了蘇貞昌、周鍚瑋、朱立倫、侯友宜等包括藍綠政黨首長的執政，地產導向的發展型新自由主義始終是左右都市發展、影響地景變遷的支配性意識形態。而支持地產發展最關鍵的工具就是捷運的興建。是以在樂生院保存運動中，當時與新莊捷運線營建工程相關的幾個首長，包括副總統呂秀蓮、行政院長蘇貞昌、台北市長馬英九、台北縣長周鍚瑋，不管其政黨的屬性，都一致支持拆遷樂生院以設置捷運機廠。這也正是我們缺乏「市民文化」導致的結果。

布克欽因此主張，為了重新挽回政治和公共領域，我們需要重新創造希臘式的直接民主。這需要一場運動，這場運動將「教育、動員，並使用普通人和非凡人的智慧，啟動在最普遍和民主的形式中恢復權力的程序」（Bookchin 2021: 229）。他建議，新的基進政治需要從基層市民運動開始，這需要在地方層面介入，創建或振興像社區大會、城鎮會議和鄰里委員會這樣的地方民主結構。這些運動的首要目標將是重新打開公共領域，發展一種鼓勵最廣泛參與的政治文化。我們需要恢復人類，不是作為「納稅人」、「選民」或「消費者」，而是作為「市民」。最終，這涉及恢復一個「灌輸人文主義、合作、社區和公共服務價值的公共領域，成為日常市民生活實踐的一部分」（Bookchin 2021: 232）。

在某個程度上，布克欽的提案有點像是我們在台灣行之有年的社區營造運動。但是台灣的社區營造其實是有很多矛盾與爭議之處。已有學者指出，相對於西方由社會團體自主形成的社區，社區營造反而是一項國家通過地方團體的動員，強化人民對土地的情感和認同感，以建立新的國家身份認同，服務新國家的國族建構計畫（王振寰 1996；盧建榮1999），其結果是形成並鞏固了一種「民粹威權政體」（王振寰、錢永祥 1995）。由於社區運動被連上國族打造的計畫，因此大部分國家補助的社造行動對鄉土認同的強調要多於民主參與，這也造成了大部份社區營造行動的困境。首先，國家的補助本身就一個大問題，許多組織（例如社區發展協會）的運作經費都需依賴政府的挹注，一旦沒有後續的經費，社區工作即停擺。更有甚者，為了搶食政府社造經費，往往引發地方不同組織的競爭與衝突（陳介英 2015；劉蕙苓 2000）。其次，正如何明修（2010）指出，在文史保存、社區教育、環境改造等感情性的議題方面，社區民眾通常共識較高，但由於社區運動對於已內化於民眾心中的「發展主義」卻採取迴避的態度，無法就關乎社區居民生計的經濟發展以民主的方式凝聚共識，結果往往導致運動的失敗。此外，李丁讚（2007）則認為，社區運動團體往往陷於「治理化」與「企業化」的邏輯之中，同時領導者與群眾之間無法建立有效的溝通和對話，結果根本無法建立民主的社會關係。

從以上簡略的討論可知，社區營造是否能建立真正的地方自治與民主社會，其關鍵正在於社區與國家的關係。當社區營造是由國家主導的時候，正真的社區自治與市民主體是難以建立的；相反地，由民眾自發的、與國家對立的都市運動，過程雖然漫長顛簸，但是卻較能建立堅實的基層民主生活。就新莊都市運動的情形而言，我想要特別點出一個具有蘊育「市民文化」、觸發基層市民民主的行動者，那就是新莊社區大學。新莊社大創辦於1999年，它可以說是是1990年代社區營造風潮下的產物。比較特別的是，自2002年秋季班起，新莊社大進行課程重組，並加入了社會生態與社區網絡兩大領域。從課程改組之後，新莊社大每學期都會舉辦「公民論壇週」，探討當時新莊所面臨的地方發展議題。除此之外，他們也訓練文史導覽解說志工、組織「中港大排志工隊」、辦理「新莊人文工作坊」的田野調查營隊、乃至於持續不斷地辦理「新莊走讀」等活動。根據我的觀察，新莊社大幾乎可說是本書論及所有都市運動的樞紐與平台，這些運動的源起與後續發展在不同的程度上都和社大這些日常活動有關，而社大本身的志工、講師與專職人員也往往參與在新莊地景的都市運動之中。

舉例而言，2009年的《新莊廟街園區五年改造計畫》，就是由新莊社大和都市改革組織共同提出，而後來市政府因為進行都更而要拆除新莊郡役所，首先出來反對、組織「新莊老街永續觀光發展聯盟」、發起抗爭運動的文史工作者陳健一，本身就是社大的講師。而在2013年中港大排保護塭仔底溼地公園運動中的主角「中港大排志工隊」也是和社大有長期合作關係的團隊。而在樂生院保存運動的初期，社大也曾經和院民組成「保護新莊老樹樂生聯盟」，引發了社會樂生院的關注、以及後來所發展的更大規模運動。至於觸發塭仔圳的反迫遷運動最初期的機緣，也是發生在社大舉辦的「公民論壇」上。爾後，社大更協助辦理了「新莊烏托邦論壇」以及塭仔圳的田野調查與走讀等一系列活動。總而言之，在這二十年新莊地景的都市政治中，新莊社大可以說是無役不與，它在這些運動中進行市民教育、支援社區動員、探索實踐直接民主的管道，讓「選民」成為「市民」。在這個意義上，新莊社區大學確實成為一個發展基層市民運動、打開公共領域的基地，至少就地景民主實踐的角度而言。