追尋空間正義 (Seeking Spatial Justice 譯稿）

(本文譯自Soja在2010年的作品，Seeking Spatial Justice，Prologue 一章）

序幕

任何地方的不正義都會威脅到其他地方的正義。

Martin Luther King,  Letter from Birmingham Jail, April 16, 1963

1996年10月在洛杉磯市中心的一個法庭內，發生了一個在美國都市歷史－以及地理－上重要非凡的運動。一個由草根組織所形成、代表公共運輸使用者的政治聯盟，在對洛杉磯大眾運輸局(Los Angeles Metropolitan Transit Authority, MTA)所提起的集體訴訟中，與該局達成了史無前例的重大協議和解。根據這項協議，至少在未來十年內，大眾運輸局將提供依賴大眾運輸的都市窮人－也就是那些買不起汽車的人－最高優先預算來改善公車品質，並確保他們有權使用任何形式的公共運輸載具；這項措施是為了補償該局過去數十年來對這些窮人的歧視。

「勞工／社區策略中心等訴洛杉磯郡大眾運輸案」(Labor/Community Strategy Center et al. v. Los Angeles County Metropolitan Transit Authority)的直接結果－也稱做「公車族工會」(Bus Riders Union, BRU)決議案－並非像打手心般簡單的處罰而已。根據協議和解內容，大眾運輸局不但得添購一定數量的環境友善公車，還必須降低擁擠度、維持現有票價結構、提昇公車保全、減少公車站犯罪，同時還要提供特別服務路線，讓民眾更容易到達工作地點、學校、醫院等公共設施。果真按這些字面條文執行，那幾乎整個大眾運輸局的營運預算都將被耗䀆，使得該局無法繼續進行大規模固定軌道系統建造的炫耀性計畫，該計畫是為了要讓洛杉磯符合主要世界城市的形象。此外，一個由公車族工會和交通局共同組成的工作小組也建立起來，以確保工會對於交通政策的影響力。

若將公車族工會決議案視為對種族主義運作的一種正面迎擊，那它不但標示了民權運動的重生，同時也讓人想到著名的1954年布朗訴教育局案(Brown v. Board of Education Case)，後者的目標即在於廢除校園中的種族隔離。和該案一樣，本案認定在重要公共服務的提供上劃分兩個分離卻不平等的系統，乃是對某部分人口權利的否定，而在本案中的公共服務乃是大眾運輸。在此同時，它也是環境正義運動中一個令人振奮的宣達，一方面對抗住宅區位所形成的種族不正義與歧視，另一方面則明言居住場所可能會對個人日常生活與健康產生負面的影響。

任何美國主要城市中都找不到類似這種與公共運輸有關的例子。如此重視內城居民－而且大部分是少數族裔的窮忙族(working poor)－的需求，可說是相當亮眼地反轉了美國各地方市政府與規劃單位慣常運作方式，因為這些單位所提供的服務，僅管打著減少貧窮的名號，實際上卻往往偏坦富裕的市民。這個成果也衝撞了當時美國新保守主義當道、社會福利縮減、市民權與反貧努力弱化的政治本質。全國沒有幾個草根社會運動能夠成功地影響都市規劃與治理，使其負起如此規模的財政承擔。質言之，這紙協議使得數百億美元從一個不成比例且偏坦富人的計畫轉移到一個對窮人較有利的計畫。

更令人訝異的是這個決議竟然發生在洛杉磯，因為不管對勞工組織或社區組織而言，這裡從來都不是一個進步的都市環境。洛杉磯曾經是美國歷史上最血腥的兩次因種族正義問題而引發都市暴動之核心，這兩次暴動分別發生在1965年和1992年。當初造成暴動的問題諸如貧窮與歧視的擴大以及帶有種族歧視的警察暴力等，在兩次暴動之後並未完全緩解。在1990年中期以前，公眾的注意力轉移到炫耀但卻昂貴的固定軌道修建計畫，這個計畫乃是為了滿足地方的自尊心，以及藉由先進地下鐵系統來加入偉大世界城市行列的欲望。然而，隨著公車族工會決議案的產生，以及公眾不再支持這個昂貴且問題重重軌道計畫，結果除了少許例外，軌道不久之後就停建了。

這次的成功集體訴訟背後有兩個重要的組織，一個是公車族工會本身，另外一個則是本案主要原告勞工／社區策略中心。這個兩個組織發起了法律行動，並領導更大規模結盟的創生。公車族工會並非傳統的勞工組織，而是一個由大眾運輸使用者所組成、標榜多種族與反種族歧視的大型組織。該組織的目標在於改善公共運輸系統，以及改善洛杉磯超過40萬窮忙族的生活，其中絕大多數為少數族裔與女性。它隸屬於勞工／社區策略中心（或稱策略中心），這是一個成立於1989年的行動組織，是一個－用它自己的話來說－反種族歧視、反企業、反帝國主義，並關注理論驅動之實踐的智庫／行動中心。它的目標在於發動勞工階級與受壓迫民族－特別是黑人和拉丁裔勞工社區－的大型活動。策略中心經營了全國策略性組織學校，同時出版了Ahora Now這份雙語政論雜誌。

在協議公告後，戰勝的公車族工會與策略中心組織人員用一種理所當然的劃時代語言來宣告其成就。他們「駕駛著歷史的公車」，在「大眾運輸、市民權、與環境的交义路口上」的持續鬥爭中「為公車生產了數百萬美元」，並且創造了「一種都市交通的新視野」以及「一種跨國資本主義時代都市反叛的新理論」。在一篇2001年發表在Socialist Register的文章中，策略中心主任Eric Mann將他們的努力描述為「一個同步進行的種族、階級以及女權的鬥爭」。要多了解策略中心以及其他的參考文獻，請參見第六章後面的「附註與參考文獻」。

好萊塢也注意到了這個決策的重要性。金像奬獲奬攝影師與導演，同時也身為社運人士的Haskell Wexler 花了三年的時間和公車族工會在一起，製作了長篇電影來詳述工會的奮鬥過程。這也在他早期關於勞工議題(Maerwan, 1987)、巴西的凌虐事件、墨西哥恰帕斯動亂等作品之外，加上了新的篇章。僅管公車族工會的勝利是建立於在地的環境之上，但在其領導人的國際性目標下，它也取得了全球性意義。

界定公共運輸的平等與正義

1996年這個令人驚喜的法案的形成背後有許多因素。其中之一是人們認識到，任何會讓公車服務打折的其他大眾運輸形式（例如固定軌道或地下鐵的營建）投資都具歧視性且不公義，尤其是對內城的居民而言。用法律術語來說，這違反了1964年民權法案第六條，這個法條界定並推動了民權運動。窮人與少數種族的運輸需求雖不曾完全被交通規劃師忽略，但有人認為這種需求卻被有系統的排序到生活遠高於貧窮線民眾的需求之後。因此大規模的資源重分配與公共政策大幅度的轉向，遂被認為是矯正數十年來地理與種族系統性歧視的必要措施。

這種對窮人大眾運輸需求長期以來根深蒂固的歧視，其實根源於更大的歧視性投資模式，該模式在二十世紀期間形塑了洛杉磯以及其他主要的都會區。我在這裡所指的是一般道路與高速公路建設維護投資，以及其他大眾運輸方式建設投資之間顯著的落差。這種社會與空間歧視過程的所導致結果就是不公義的都會交通地理，它偏坦住在郊地帶的富裕、擁有數輛汽車的人口，而漠視了住在都市內核區之移民聚居地與迫切需要公共運輸的窮忙族。

在1996年協議和解公告之前，擁有五個郡的洛杉磯都會帶早已成為美國人口最稠密的地區，有超過五百萬的人口塞在擁擠的內城，更多的人則外溢到原本是典型城郊的新城市中，而其中絕大多是移民以及大量的拉丁裔勞工。有些估算數字認為這些人口中有百分之四十生活在貧窮線以下，其中女性和兒童的人口逐漸增加。在1992年的暴動之後，一份聯合國的報告則宣稱，洛杉磯和紐約兩個城市內部的貧富差距位居已開發中國家的首位，而且正不斷接近喀拉蚩港、孟買、與墨西哥城。

經濟重構、日漸增加的貧窮與社會兩極化、以及所謂「新經濟」的崛起，使得聚居內城、倚賴大眾運輸的窮人與少數族裔家戶問題更加惡化。幾乎每個低薪勞工都同時有好幾個工作，而且在大部份的情況下，這些工作－家庭幫傭、園丁、清潔工、保姆、家庭看護等－都座落在好幾個不同區位，使得他們必須在城市裡分散的地點不斷往返。計劃中並部分建成的固定軌道系統所採用的核心－幅射狀空間結構完全無法像密集有彈性的公車路網那樣有效服務內城的窮忙族。

除此之外，其他在地因素也促成了這個法庭決議。在某些人稱之為「1992年的正義暴動」發生之後，人們再也不相信地方政府、州政府、以及聯邦政府有能力解決洛杉磯所面對的嚴重問題。有些進步的社運人士退出了政治，而另外一些社運人士則體認到只有促成新的集體串連社會運動，才足以挑戰新自由與新保守的權力。在1990年代，針對「清潔工正義」、生存工資、差別性公共投資效應、合宜住宅的取得、以及被「洛杉磯新經濟聯盟」稱之為正義發展等議題，開展出許多新的運動以及勞工社區聯盟。然而，其中以「策略中心」及其盟友成功且堅定的組織成就最為醒目。

奠定在更深的根源，一路回溯到更早期去工業化時代與汽車工廠關廠的鬥爭，「勞工／社區策略中心」從1989年成立以來就是美國反種族主義環境正義運動先期領導者之一，而且至今仍是重要的角色之一。它在打擊環境種族主義與運輸平等正義的串連上扮演了非常重要的角色，而「公車族工會」大概是其中重成功的努力成果。

除了「公車族工會」和「策略中心」，在這個訴訟案中還有許多其他的角色。在被控訴的一方最重要的無非是洛杉磯郡公共運輸局，這是一個相對新的公共部門，在1992年由洛杉磯郡交通委員會與郡捷運局合併而成。僅管有部分例外，但是整體而言交通委員會傾向支持大規模軌道交通以及全郡的「區域」利益。我們必須記得洛杉磯市只不過是將近九十個未整合的的自治市其中之一，這些自治市構成了洛杉磯郡，使之成為全世界最大的地方政府單元集合體。在1990年時，這個郡擁有超過800萬人口，其中只有不到一半的人住在版圖古怪的洛杉磯市。

而在全郡的範圍內，捷運局掌控了龐大但難以處理的公車系統以及幾條鐵道線。這兩個單位的合併產生了一個新組織，其中大部份的決策者偏好鐵道以及慣行的交通規劃方法，不過仍有少數人偏好公車運輸的彈性，並且認真地關心運輸平等正義的課題。公共運輸局的理事會的組成包含了鐵道與公車的倡議者，但它也反映了郡區域主義者及市中心主義者之間的競爭關係，前者有五位郡代表領軍，後者由洛杉磯市市長及議會領頭。十三位理事當中包括了五位郡代表、洛杉磯市長、市長提名的三位理事、以及四位由郡選舉委員會所選出的其他代表。

由公車族公會與策略中心所領導的反對組織中也包括了韓裔移民勞工組織，這是一個非營利社區服務團體，它在改善1992年衝突後非裔美人與韓裔社區關係上扮演了重要角色，同時也持續進行爭取移民與勞工權力的鬥爭；另一個包含的組織是大洛杉磯郡南方基督領袖議會，這是一個全國性的民權團體，曾經支持Rosa Parks阻止公車與其他公共設施的種族隔離；另外還有幾千名個人原告，代表了公車需求者這個「階級」。這個案子的主要律師團來自屬於NAACP 法律服務與教育基金會（Legal Defense and Education Fund, LDF, 以下簡稱法服會）中的西區辦公室，還有一些支援來自南加州美國市民自由聯盟基金會以及環境保議基金會。

法服會是一個曾在美國民權運動中扮演要角的公益性律師事務所。它最著名的成就便是1954年最高法院宣判的布朗訴教育局案，該案不僅終結了校園隔離，而且最終引入了公車在政治與象徵上的重要性。法服會一向致力於以社會與環境正義為目標的政治結盟，而且在稍早的階段也積極促使公共運輸局制定偏向窮忙族的政策。它對於原告一方的支持是毫無疑問的，雖然更基進的公車族工會與勞工策略中心在未取得法服會共識時仍堅持它們自己的優先考量。僅管有一些歧見，但我們很難想像有比法服會更強的辯護團隊來進行1994年正式開始的訴訟。

這些相互對立的政治與專業利益交鋒，從初始階段一路到最後的法庭判決，或者說到了判決之後，往往都充滿了緊張與爭議。在這些辯論當中最重要的或許是，深植於所有公共規劃形式當中顯著的種族、階級、與地理偏見被完全地暴露在公眾眼前。這簡直就宛如把批判地理學者們對於現代都會常態不公義運作的討論活生生地帶入洛杉磯公眾的體認之中。

這個庭判可以說是兩種對平等與正義不同看法之間的碰撞。大眾運輸局認為它是在為公共運輸的正義努力，但是它對平等的想法和公車族工會有相當的差異。由於這個郡政當局深受極保守且主要是白人郊區郡政委員會的影響，因此它主要是以行政與轄區的觀念來界定平等。如果每一個行政區都有相同效率的大眾運輸以及都能以某種方式滿足窮人的需求，這個系統就會被認為是平等的。這個對平等與運輸正義的轄區觀點乃是植基在一種「平坦」地理學的視角，而且它也忽視了在運輸需求上非常清楚的不均等地理。郡及區域的市區核心一直受到重視，另外像是洛杉磯國際機場與洛杉磯與長灘兩個港口等主要活動地區也同樣受到關注，但最重要的是這些區位的選擇事實上只反映了郡政委員會及其夥伴的政治利益。

雖然憲法上的無歧視原則某個程度上確保了公共運輸的正義，但是對美國參眾兩院而言，這主要是指在利益分配上不偏坦任何一個行政區或選區（最有影響力的政客所爭取到的地方建設經費除外）。這使得特別照顧某些地方似乎成為違憲的行為。並非每個運輸局的成員都這麼認為，但是這種簡化的行政區平等觀念卻大致上左右了整個政治文化，而且其邏輯被用來在法庭中為運輸局的政策與決議抗辯，藉以回應被認為根本是不可思議且缺乏根據的種族歧視控訴。

這種思維根深蒂固在慣行的規劃實踐之中。不管是軌道或公車政策，只要比郡區其他地方更偏重洛杉磯市，就會被認為是一種不可接受的歧視。少數種族與族裔雖被認為應該特別照顧，但是運輸局用堆積如山的資料來主張它規劃的大眾運輸系統中，每一個路段都能運載大量－如果不是大部份的話－的少數族裔以及窮人。如果有某些路段－像是服務廣闊聖費南多谷的Metrolink輕軌系統或是連接帕沙迪那的藍線－載運的主要是郊區白人，在這種「為了人人」的規劃邏輯中仍然是公平的。誰能說這是種族與空間的歧視呢？

聯盟帶著一種非常不同的策略性觀點進入這個戰場。他們提出大量的資料主張歧視早有成串的歷史紀錄，政府對服務中上階級的大眾運輸設施有著不成比例投資與重視，而對於那些住在所謂內城、在日常生活最迫切需要公共運輸的人們反而有著嚴重且系統性的忽視。有一份資料顯示，每一個Metrolink的旅次政府補助的費率高於21美元，而相對的公車旅次補助則不到1美元。這很清楚地顯示，當仰賴公共運輸的窮人被優先考慮時，一個對於正義與歧視非常不同的看法就浮現了，在這種看法下，公共政策與規劃實踐必須要有重大轉變。

法院審議揭露了深植於都市交通規劃中的偏見，這種偏見不是只形塑了運輸局的行動而已，而是實際上形塑了郡內所有規劃機關的行動。這種偏見不只是過度強調簡化的本益分析而已，它本身更對非窮人的汽車駕駛提供了特權；正因如此，它對於那些不得不搭乘公共運輸去上班、上學、看病、購物、與休閒的居民而言正是一種歧視。

對大部份的專業規劃者來說，這種以汽車為中心的意識形態是無庸置疑的。在對所有人口提供最好的服務為目標之下，特別關照大部份的乘客及其需求，似乎是一個良策。世界上所有像洛杉磯一樣缺乏現有的、高使用率地下鐵系統的都會區域，其主要的交通工具都是汽車。這通常意謂著對私有（而且高度個人化的）運輸部門的投資程度，無論從絕對值或人均值來計算，都遠超過對公共或大眾運輸部門的投資程度；當把所有對街道與公路的建設與養護費用、汽車價格、保險等相關項目計入時，情況更是如此。

當善意的交通規劃師用這些方式來處理大眾運輸時－尤其是在軌道系統與公車之間做選擇時－公車幾乎每次都會輸掉。即使固定軌道系統像是BART或是其他更晚近興建的系統等，從未達成其鼓吹者取代私家車旅次這個過於樂觀的目標，成千的汽車旅次卻總被刻意忽略。公車雖可把乘客帶離私家車，但它卻會造成塞車與空氣污染等問題，除非投入大量的投資。當大部份的人都搭乘私家車，或當交通規劃師認為如此時，軌道系統往往比改善公車運輸更具有吸引力。在大多數情況下，對於變得更像紐約、倫敦或巴黎的主張會強化這種偏見，並使得軌道系統的投資看起來似乎兼具效率與公平。

然而，當窮人對公共運輸的迫切依賴被看到時，一切就都改變了。洛杉磯－一個曾經視視為最郊區化的城市－因為有大量移民窮忙族聚居在市中心商務區周邊的環狀地帶，在1990年呈現出特別明顯的運輸不正義。由於大部分需要公共運輸的人都有好幾份工作，而且每一份工作通常都需要在好幾個地點之間往返，因此公車路網幾乎總是要比固定軌道系統－無論其為輕軌或重軌、地面或地下－來得更優越也更迫切。

洛杉磯與其他美國城市顯示出來的是，至少在過去80年間，或者從福特主義開始的年代以來，運輸歧視或運輸不正義幾乎完全不受限制、不被質疑地充斥在正規的實踐之中。要維持這些汽車驅策的歧視性實踐並不需要邪惡的人來制定帶有種族偏見的政策，只要有訓練有素的專家依循慣常程序，制定偏坦都市社會中有錢有勢部門的政策與計畫就行了。成功挑戰這種為意識形態所束縛的系統性運輸歧視，而且由法院判定要採取巨大且立即的矯正行動，乃是「勞工／社區策略中心訴洛杉磯郡大眾運輸局案」最非凡的成就之一。這個判決的重要性在未來決不會被輕易忽略。

餘波與意涵

僅管公車族工會的勝利是一個地方性的個案，但其隱含的意義則遠超過了洛杉磯區域的範圍。如果不僅只把它視為一個院法判例，那它其實可以引導整個國家都市生活的根本變革。任何官方機構的計畫，無論是公共運輸、醫療政策、或學校與消防站的地點，都可以接受「正義測試」以判定其所提議的分配模式是否對所有受影響的地區和社區來說是公平公正的，而這種公平性是以富人與窮人以及多數人與少數人的不同需求為基礎。相同的測試也可以應用在稅賦政策、選區劃定、醫院關閉、校園建築興建計畫、空氣與水污染對健康的影響、有毒設施的設置等，其本上就是所有影響都市生活的規劃與政策決策。

毫不意外地，這個協議引發了強力的反挫。在保守派與某些自由派政治聲浪的支援下，大眾運輸局以及其他主要規劃機關盡全力動員以推翻或破壞這個協議。他們提出了上訴（但被駁回）。而對「紅色恐怖」的暗示則彌漫在地方媒體的報導中，類似的恐懼曾在1950年代摧毀洛杉磯的公共住宅。當這種恐懼無法主導時，更多的人身攻擊就投向了公車族工會的領導人。

反挫並不只限於洛杉磯境內。華盛頓與布希政府並未忽略公車族工會決議案的基進潛力，尤其在布希－錢尼政權把總統權注入司法系統之後。聯邦政府防堵公車族判例擴大可能的努力在2001年達到了緊要關頭。在阿拉巴馬州提起、挑戰聯邦交通部所規定的駕照考試一律只用英文的「亞力山大訴山多瓦案」中，美國最高法院實際上阻止了公車族公會判例在法律上進一步的適用。在五票對四票的判決中，法院不但援引早先嚴重弱化整個民權運動的判例，判定歧視的意圖必須被證明，而且還進一步聲明私人當事人不能以不同行動主張為由，也就是不能以聲稱歧視實踐為由，對交通部或任何聯邦機關提起訴訟。還有一些其他用要求證明意圖的方式來限制像是公車族工會這樣的案子，但沒有一個像「亞力山大訴山多瓦案」做到這種地步來保護公家機關不受任何反歧視案件起訴。

雖然鼓勵公車族工會組織與策略模型往其他城市擴展的努未曾間斷，但是山多瓦案構築了一道法律的屏障，以圍堵任何將公車族工會戰果對地方衝擊擴展出去的企圖。然而，公車族案的確對地方造成非同小可的衝擊。根據公車族工會的網站，在1996年到2006年十年之間，有超過25億美元被重新分配到公車族的服務上。一個全國最大的潔油車隊被建立起來，取代了1800輛柴油巴士。每年至少增加了100萬小時的巴士服務鐘點，八百個「綠色」且具工會會員資格的工作被創造出來，公車搭乘率增加了12%，而且許多主要街道都增加了公車專用道。在過去十五年間，全國大概沒有任何一個都會區的公車服務曾產生如此重大的改善。

在2006年五月一日，工車族工會與策略中心協助促成了「美國大抵制」行動（用西班牙稱為 El Gran Paro Estadounidense ，美國大罷工），有多達200萬人和平遊行，為了爭取移民者權利以及反抗反移民情緒的浪潮。即使和解協議在2006年十月29日結束之後，策略聯盟仍然不斷擴大與強化它的努力以抗議環境上的種族歧視、警察對少數民族的不當對待、所有軌道興建的新計畫、公車票價提高、以及更大的議題像是伊拉克戰爭等。正如策略中心現有的網站上所指出的，該中心與其同盟團體一直努力地將公車族工會的模式推展到其他城市（例如亞特蘭大），強力抗議大眾運輸局最近在政策上的退步，以及擴大其出版品與多媒體節目。2009年時，在由策略中心出版了一個有大量地圖的「乾淨空氣經濟正義計畫」，呈現了一個以公車為中心來處理都市交通、環境正義、與都市發展的新模型，而這個計畫將由來自歐巴馬政府經濟振興方案中的聯邦資金來支持。

我們可以從公車族工會決議案背後的策略聯盟及其持續中的鬥爭中學到許多東西。對於身處各地的社運工作者與進步學者而言，它是追求種族、環境與空間正義的都市反叛行動中的典範。帶著些許策略性的樂觀主義，我們看到一種可能性，即公車族工會以及其他過去二十年在洛杉磯重新發展的政治聯盟極將成為企求抹除任何地方的不正義、更大規模運動的開端。在「追求空間正義」一書後面所有章節所要做的，正是鼓勵這種可能性。