都市開發工具如何更新？打破私有產權至上的執念

（本文發表於2016年11月7日udn鳴人堂）

上個月二十七日，高雄果菜市場徵收自救會會長北上蔡英文總統住所進行絕食抗議，後因身體不適送醫急救。在同一個陳情地點，因市地重劃而面臨迫遷的台中黎明幼稚園園長也以自殘的方式進行抗爭，並一度因失蹤而引發媒體的關切。這兩個不幸事件在近日引發了社會的關注，但其實它們不過是近年來一連串迫遷事件當中，兩個剛好發生在你我眼前的事例而已。

在士林文林苑、苖栗大埔等類似的案例中，雖然迫遷戶的際遇經常搏得社會大眾的同情，但是政府官僚仍能以「依法行政」為名，無視抗議民眾的訴求，直接將推土機開進居民家裡。也有部分民眾僅管同情當事人，但卻認為法律的執行不應因人而異，否則守法者豈非都是傻子。另一方面，反迫遷團體則是強調人民的財產權受到憲法保障，若非符合公益性與必要性，國家不能予以強徵。這些不同說法當中，誰比較站得住腳？哪一種觀點比較合理？哪一種見解比較符合我們對正義的期待？

在高雄果菜市場的爭議中，對於迫遷戶是否佔用公地，居民與市府兩方各執一詞，但是市府在堅認迫遷戶違法佔用的前提下，仍展開了拆除工作。假設若土地權屬真歸於市府，政府進行拆除也許符合現行法制，但是它合理嗎？或者反過來問，如果迫遷戶真的沒有土地所有權，那我們要在什麼基礎上主張他們的生存權與居住權？

在黎明幼稚園的例子中，由於重劃範圍內同意的地主超過一半，因此法院宣判重劃會勝訴，並已申請執行拆屋。既經法院判決，那自然是合法了，可是少數小地主的生存權與居住權又該如何保障？莫非憲法只保障大地主的財產？如果合法的程序到頭來卻造成了不合理的結果，那就到了需要檢討現行法制的時候了。

面對重劃與徵收兩個都市開發工具所引發的問題，內政部日前也開始著手檢討市地重劃之相關規範，修正方向包含提高法源依據、計畫書核定前召開公聽會、同意門檻從2分之1提高到4分之3、開放市地重劃抵費地讓售給社會住宅以安置居民等。然而，這些作法仍建立在對土地所有權人的絕對偏坦上；誰有土地，誰就可以說話，誰的土地越大，誰的聲音就越大。在表面上，這樣似乎貫徹了憲法對於財產權的保障，但是實際上卻造成對依賴這些土地而生存的非所有權人在基本權利上的損害。上述兩個案例所顯示出的困局正在於 : 如果沒有私有產權，那麼個人還有居住權與生存權可言嗎？

事實上，對於私有產權的執迷，始自英國的立憲運動以及法國大革命，其本質上是資產階級的意識形態，而財產權的神聖化乃是其要旨。這種意識形態不僅充分反映在十八、九世紀的憲法文件，也成為當今資本主義國家法制的終極目的。到了今天，土地已徹底成為市場上的商品，分別為個人、公司法人、以及國家所擁有。

有人或許會問，國家擁有的土地難道不是公有財嗎？這個問題，如果我們記得馬克斯的那句名言，「國家只不過是資產階級的管理委員會」，就會立刻了解，所謂公有地經常都是假公濟私的手段。因此，私有產權像是一個看不見的網羅，在法律與制度的支持下，界定了權力的行使，籠罩且支配了我們的空間及生活。 這麼說來，私有產權的保障說到底，只不過是一種為既得利益者服務、維持不公義社會運作的體制。但話說回來，在不對徹底革命抱持幻想的前提之下，我們能做什麼？其實，歷史中倒是有一些特別的土地制度可供我們參考，在此舉兩個例子來說明。

第一個例子是存在於中世紀傳統英國農村裡的共享地（the commons）。每一個共享者都擁有在共享地上放牧的權利，但共享地本身並不是資產，而這些由共享者擁有的權利，既不能被交易買賣，也無法被拋棄，是一種不能讓取的權利。另一個例子則是存在於清朝台灣的贌耕權。荒地的墾首向官方請墾之後，可以招攬佃戶來耕作；特別的是，佃戶雖然沒有土地所有權，但是卻擁有永佃權，也就是世代可以在此耕作的權利。

上述兩個例子，共享地和贌耕權雖然發生在迥異的社會中，但是它們卻分享了一個共通的精神 : 土地是同一個社群中，大家共同謀生、共同管理的工具，土地不應該為了進行個人財富積累的目的，而被任何人所壟斷。

今天我們所處的時空條件當然與過去不同，但是土地作為社群共同謀生工具的概念能否能作為當今都市開發工具改革的一個參考點呢？如果我們能改變私有產權至上的執念，而將「誰居住在土地上、進行什麼生產活動、創造什麼社會網絡」置於公共政策論辯的核心，那麼在處理諸如果菜市場或黎明幼稚園等事件時，我們將能獲得更大的社會共識，從而創造出一個更加民主與正義的城市。