資本積累、土地使用、與空間正義：塭仔圳市地重劃案的省思

（本文刊登於建築師雜誌2016年1月號）

2015年7月28日上午，包括新莊「美華新村自救會」、輔大中正路商城、瓊林南路社區，以及泰山磚雅厝社區等共八十幾戶居民，持著「假重劃滅村、真搶合法民宅」白布條至新北市府抗議，要求塭仔圳都市計畫退回重擬，因為這個計畫威脅了他們的居住權與工作權。塭仔圳都市計畫區面積達468公頃，位於新莊台65線快速道路西側，以及泰山新北大道兩側地區，現地上有大片的鐵皮違章工廠。該區於1998年發布都市計畫採自辦市地重劃，延宕十年後，經都市計畫通盤檢討，在2008年改採公辦方式實施，2015年四月通過市都委會，原預計十一月發布實施。然而新的都市計畫中不但完全沒有劃設工業區，而且還把許多現有民宅劃入道路或公園用地，因此也招拆遷戶指責為「苖栗大埔事件的重現」。

針對民眾的陳情抗議，新北市城鄉發展局副局長張溫德則回應說，從紀錄片《看見台灣》的空拍影片中可以看見塭仔圳地區有無數鐵皮屋散落其間，溪水也遭工業廢水污染而變色；塭仔圳都市計畫的目的正是為了改善環境污染和市容，透過全區重劃開發，留設大面積公園綠地，同時整治貴子坑溪與塔寮坑溪流域，提升區域環境品質。因此，他認為在保障民眾的權益下，仍應兼顧都市計畫發展的公共利益。[1]張副局長的說法顯然沒有說服居民，因為在7月28日之後居民仍多次進行陳情活動，而除了「美華新村自救會」之外，塭仔圳工廠業者也組成「新北市塭仔圳先安置緩拆遷自救會聯盟」，要求市府在拆遷之前要做好安置的配套措施。

塭仔圳重劃的爭議引發了一些相當困難的問題。如果說居民的居住權與工作權確實重要，難道區域環境品質的提昇不重要嗎（雖然說貴子坑溪與塔寮坑溪的污染可能是更上游的工廠造成的）？穿越塭仔圳的機場捷運線通車在即，難道塭仔圳不應該提供綠地與優質住宅環境嗎？現地的工廠既然都是違章建築，長期佔用農地，難道不應該拆除嗎？苖栗大埔的抗爭是農民拒絕農地被徵收為工業區，而塭仔圳的抗爭卻是違章工廠拒絕搬離違規使用的農地，是否前者具有法理上的正當性，而後者沒有呢？我認為若要提出有意義的答案，我們就必須把上述問題放在「空間正義」的脈絡中加以檢驗。以下，我將先分析塭仔圳產業群落形成的原因，並呈現部份我和學生們針對塭仔圳廠商進行訪調的結果。[2]其次，我將解釋所謂的空間正義意指為何，以及它提供我們人麼新觀點來看待塭仔圳的問題。最後，我將會針對塭仔圳所反映出來、更普遍的台灣城鄉規劃問題提出一些初步看法。

塭仔圳的產業群落

追溯歷史，跨越泰山與新莊兩區的塭仔圳，早期屬於淡水河洪水平原管制區，在二重疏洪道的工程自1984年起到1996分三階段陸續完工後，當時的台北縣政府於1998年發佈實施都市計畫，解除管制，但地目在自辦重劃前仍屬於農地。另一方面，隨著水利設施的興建，此地已無水患之虞，再加上新泰地區可提供使用的工業用地不足，是故從1980年代中期以後，塭仔圳的地主在農業生產不能維生，但土地卻又遭禁限建的情況下，開始在農地上興建鐵皮工廠，出租給中小企業廠商使用。在農地上設立工廠屬違章建築，不能進行工廠登記，但幾乎所有業者均有營業登記在別處，像一般公司一樣繳交稅金。於法而言，這些工廠確實不可在此進行生產活動；於現實而言，這裡卻有將近一半以上的農地在進行工業生產。

依據市政府的調查，現在塭仔圳地區工業使用的土地高達一半以上，且集中在65號快速道路西側與明志路東側，曾有媒體報導指出廠商規模達6000家之譜。這些數量龐大的中小企業，過去三十年有如「隱形工廠」般在塭仔圳深耕發展。鐵皮廠房的景觀、錯綜複雜的巷弄道路，平時幾乎引不起市民的注意。然而在這片其貌不揚的違建聚落內，卻潛藏著不凡的生命力：各式產業從勞力密集的加工業，到技術取向的精密工業，不一而足。根據市政府委託民間單位所做的產業訪視報告結果，在接受調查的534間廠商中，金屬相關製造業合計約佔了全部的51%，表示塭仔圳超過一半的產業以金屬業為主，可說是北台灣基礎金屬工業的生產重鎮。佔另外一半的產業類別則十分豐富，各種富有彈性的中小型工廠齊聚一堂。

在某一次的訪調中，我和學生走進如迷宮般的磚雅厝路，造訪發起連署、經營金屬加工廠的Y老闆。Y老闆帶我們至鐵皮工廠二樓辦公室內說道：「任何食物鏈的疊床架屋，不是一朝一夕，那是累積一段很長時間的。」誠如Y老闆所述，三十年的歷史淬鍊，塭仔圳之工業，已在北台灣發展出一定的產業鏈關係，如果臨時需要叫料，附近的廠商即可相互支援；即使不在塭仔圳內，上下游廠也大多座落於新北市或桃園一帶，生產十分彈性。本身專攻小量客製化生產的Y老闆說：「我的特色，就是沒有特色。」比起規模生產的大型廠，Y老闆的微型工廠「什麼樣的單都能接。」工廠內十多個員工各有所長，相對的產品單價也高；而且即使接到自己做不來的單，也可以轉介給附近熟識的業者。

相對於Y老闆的精緻化策略，也有負責上游基礎工業的業者。我們訪問到另一位做鋁切割的老闆，她的工廠聘了三十多個員工，在塭仔圳區內算人數龐大，主要負責做鋁材的初步裁切。金屬切割，顧名思義，便是將原料裁切成基本的素坯，以重量來計價。老闆舉例說，假設鴻海接到蘋果手機的單子，而鴻海的某一家子公司負責生產金屬機殼，但該公司基於成本考量，不可能獨自完成所有工序，於是又委託給其他中小型代工廠，最終這些代工廠便成了他們的客戶。

順著這條產業鏈往下走，我們來到另一間CNC（數控工具機）銑床加工廠。CNC為金屬精密加工，大多以自動化機檯對初步塑型過的原料進行較精細的雕刻。帶我們入內的小姐拿出一顆鏤空砲彈似的零件說：「這是某知名重型機車的引擎罩。」這顆引擎罩，除了中間鏤空處是一個完美的圓弧形外，罩上還刻有許多非平面的長弧狀散熱孔。小姐表示，他們的技術可以依客戶需求將金屬雕刻成難度較高的形狀，以工序的發包來講，通常為某一間組裝廠統籌下去，廠內接收到原料，加工完成後，組裝廠便帶回廠內品管，再讓加工後的原料繼續往下去做下一道工序。

除了金屬加工外，另一位也是自救連署發起人之一的P老闆，則是這片產業聚落中少數的紡織業者。甫一踏入他的廠房，一位年約五十的工人正汗流浹背地駕駛著堆高機，我們趨前詢問：「請問P老闆在嗎？」「我就是。」他說。「我屬於高技術的紡織業，可是政府這段時間都沒有產業政策，應該自己來造訪！」他無奈地表示：「我們中小企業非常努力，你政府卻不幫忙。」他所生產的高品質布料，主打國外市場，專門用在飛機或巴士的座椅上，需要無毒、防蟎、抗菌、防水的布料，利潤非常好。在訪問的過程中，他拿出他的產品不斷強調：「我的布有多種認證，還有去國外參展！」

我們所訪問過的業者，幾乎全都不想搬遷；理由除了遷廠費用過高（有大型機檯的廠需動輒百萬）、業者年歲已大之外，最大宗的是員工問題：「我自己把廠收掉沒關係，可是廠內員工的生計怎麼辦？」這些中小企業主們，大都是台灣上一代「黑手變頭家」的代表，他們從學徒出身，北上發展，隨著台灣技術與產業的更迭，亦步亦趨生存至今。很多時候，老闆必須像員工一樣赴第一線生產，如上述的P老闆。由此觀之，老闆們對員工的情感，可說其來有自。在我們走訪的廠房中，有一對夫婦靠著一台機器過活的，也有擁有30名員工的，如前面提過的鋁切割廠。平均而言，大多數工廠的勞動人數約在10名上下。若保守估計整個塭仔圳地區有1500家工廠，便意味著創造出15000個就業機會。而這些員工大多居住離工作地點不遠的大新莊地區，萬一工廠遷至遠處，工作可能就不保。

都市化與空間不正義的生產

我認為塭仔圳是重新思考經濟成長、區域發展以及土地使用一個很好的案例。當前有關城鄉土地使用的思維似乎環繞著「開發」與「保護」兩個立場打轉，前者多為公部門所偏好，後者則為許多環境與都市運動者所標舉。在開發思維下，許多地方政府進行市地重劃或都市更新，其要旨不是將都市內部的工業區或都市周邊農業區變更為住宅區，就是把原有住宅區打掉重建。這些作為通常建立在市容美化、公共安全、環境生態、公共利益等說辭上，但實際上往往造成了房地產過度投資以及房價高漲等問題。相對地，環境與都市運動者則以保護為訴求，對抗因都市開發所造成的迫遷或環境破壞。近年來隨著非農用「農舍」的飛快成長以及農地徵用為工業區等議題，更發展出了「農地農用」與「土地正義」之類的口號。然而這些運動經常把問題的焦點銷定在國家對個人所有權的侵害或都市開發對農地的掠奪，終究無法從社會集體的角度來處理城鄉發展的問題。

新北市政府在塭仔圳所辦理的公辦市地重劃，讓我們看到了由房地產帶動的市政規劃對現有使用者驅離的效果。但是另一方面，它也呈顯出主流環境與都市運動論述上的不足，因為我們無法不看見公部門正是用環境保護的說法來驅離在塭仔圳居住與工作的人們，也不能不警覺這可能也是塭仔圳的反迫遷運動沒有獲得太多社會迴響的原因之一。為了處理這個困境，我覺得我們可以從空間正義這個概念中得到一些啟發。

空間正義是最近剛辭世的地理學家 Edward Soja在他生前極力倡議的一個概念。Soja（2010）主張，對正義的探討不應只限於都市資源的公平分配而已，而是應該進一步去理解這些不公平產生的原因為何，從而從源頭去減少不公平的產生。至於產生不公平最重要的源頭之一就是城市本身，因為城市乃是社會權力與階層運作的核心；藉由地理的不均等發展，資本主義打從一開始就在都市化過程種下了個人或社會不平等的原因。因此若要追求一個公平正義的社會，取回空間生產的權力，在都市中進行空間正義的戰鬥，可能是一個最直接而效的途徑。空間正義這個理念提供我們一個新的視角來思索塭仔圳的問題，它提醒我們土地使用的問題絕非僅是環境保護或美化的問題而已，而是更根本地關係到台灣工業化過程，以及農工部門間資本與勞動力的轉移。

所有資本主義國家在工業化初期，都需要最初始的資本與勞動力來源，也就是所謂的原始積累，而原始積累的過程往往充滿了暴力。馬克斯主義者在討論英國原始積累的來源時，就指出英國一方面透過戰爭和海盜式的貿易征服殖民地，從經濟落後的國家或地區掠奪巨額財富作為資本，二方面則展開了圈地運動，用暴力剝奪農民的土地，迫使他們成為無產者，為資本主義迅速發展提供大批廉價勞動力。台灣工業化的原始積累過程則是以相對較為緩和的方式進行，政府成功地在1950年代推動農村土地改革，並因此促進了農業產量的成長與生產效率的改進（瞿宛文，2015：42-43）。但另一方面，政府又藉由徵收田賦、肥料換穀、壓地糧價等方式，有效地把農業的經濟剩餘與勞動力從農村移轉來支持工業化。和英國的原始積累不同的是，在這個過程中農民並未失去土地，而且農民擁有的土地往往具有社會保障與失業保險的功能，因而可以壓低工業部門的工資，反而有利於工業化的進行（瞿宛文，2015：58-59）。

到了1960年代後期，台灣農業開始顯露成長遲緩的狀況，工業成長則節節上昇，在1968年工業產值首次超越了農業。在這個狀況下，政府於1972 年公布了的九項「加速農村建設重要措施」，廢除了肥料換穀及低糧價等政策，並代以農民福利保障與農村實質空間建設投入等措施。然而，這個政策對農業產值的提㫒並未產生顯著效果；另一方面，為了增加農民的非農業所得，在「家庭即工廠」的口號下，政府將工業生產帶入農村，結果不是讓農地變更為工業用地，就是縱容工廠在農地中興建。這因而讓農地的利用模式產生了根本性的轉變：農地的價值主要不再由其生產作物的價值來決定，而是由於其作為工業用地或都市用地的價值來決定（董建宏，2012：71)。在無法以農業生產作為主要經濟來源的情況下，許多持有土地的農民不再繼續耕作，而其農地則在政府的放任下，成為成本低廉的「工業用地」，也造成農地使用在法令與現實之間巨大的落差。

其實從整個資本主義的歷史來看，都市化一直都是吸收剩餘資本和剩餘勞動力的關鍵手段（Harvey, 1985）。資本主義的發展總是面臨著過度積累的問題，除了開拓新市場之外，都市開發與建設也是解決資本過度積累的重要手段。先進工業國在二戰之後到1970年代末之間，泰半採用凱恩斯的福利國家政策，以公共建設來引導過剩資金的流向，來避免經濟危機的產生。從1980年代以後，由於轉向新自由主義經濟學，大部份國家幾乎全盤棄守對市場的干預，資金大量進入房地產市場的投機活動，結果在二十一世紀初釀成一波波的經濟危機。台灣的情況則有所不同，在福利國家體制缺席的狀況之下，過剩的工業資本並未被導引至公共住宅、都市工業區用地取得、環境保護等公共建設上，再加上土地持有成本過低，長期以來造就了嚴重的都市土地市場炒作。台灣在過去半世紀走過的工業化過程，正見證了工業、農業與住宅三種土地使用所產生的供需不平衡關係，以及其所導致的空間與社會不平等。這不只是生產結果分配正義的問題，同時也是生產關係、生產過程的正義問題。

放在上述的空間與歷史脈絡來看，塭仔圳農地上的違章工廠其實也只是台灣工業化過程中土地使用方式的一個縮影。一方面，在工業資本快速積累與擴張的情況下，有大量的工業用地需求，然而國家的經濟、地政與城鄉規劃部門卻無能力在恰當的區位提供工業用地。另一方面，由於農業部門幾乎完全萎縮，農政單位又未提出適當對策，農地就在市場供需邏輯下出租或出賣給急需工業用地的廠商，而許多工廠企業主與勞工則又是被迫離開農業鄉鎮來都市謀生的人。換句話說，從資本運用城鄉空間進行目的性積累這個角度（也就是地理不均等發展）來看，塭仔圳的違建聚落只不過是在資本的律令下恰如其份地扮演它的角色而已。若是說塭仔圳在環境品質與美學形式（也就是某種公共利益、或者某種經濟外部性）上出了問題的話，責任大部份也不在廠商或地主，因為他們也不過是和所有人一樣，在台灣特有的資本積累體制內，自己找到一條謀生出路罷了。

邁向正義的都市化與城鄉規劃

這樣看來真正的問題是，如果我們仍然自視為一個彼此相關的政治社群（或者用一個稍嫌過時的說法：生命共同體），而不是互相漠視或敵視的個人，我們該做些什麼？什麼政策才是包容而不是排斥的？我們是否必須先以民主的方式檢討何種產業發展與產業組織才最平等的，然後才能討論農、工、住等用地如何設置在適當的區位？在這裡我並沒有現成的答案，不過塭仔圳的居民以及中小企業廠商現在已經站了出來，也藉由居住權與工作權作的主張，對長期以來的都市化方式提出質疑。 現在最需要可能是更多人從空間正義的角度，來理解塭仔圳這個看似特殊實則普遍的城鄉規劃問題。唯有在這個基礎上，我們才能形成更大的政治聯盟，對經濟發展與都市空間生產提出進步與創新的看法。

最後，我以哲學家Henri Lefebvre（1996：178）在將近五十年前所撰的〈城市、都市與規劃提綱〉其中的一段話來為本文收場，也作為對塭仔圳未來的一個期許：

都市社會從遠古城市及其農業環境的廢墟中開始發展。在這些改變過程中，工業化與都市化的關係被轉化了。城市不再只是產品與生產的被動收容器。取代都市現實的混亂狀況、而且被加以強化的乃是［新的］決策中心，從今以後，掌握了資訊、文化與決策權的人們將會把它帶進［原有］生產手段與社會勞動的剝削系統之中。

參考文獻

董建宏，2012，〈站在台灣農業發展的十字口：1970年代台灣農業政策轉變對農地與農業、農村發展之衝擊〉，《跨界：大學與社會參與》，2：56-76。

瞿宛文，2015，〈台灣戰後農村土地改革的前因後果〉，《台灣社會研究季刊》，98：11-67。

Harvey, David. 1985. The urbanization of capital, Oxford: Blackwell.

Lefebvre, Henri. 1996. Writing on cities (Trans. and ed. by Eleonore Kofman and Elizabeth Lebas). Oxford: Blackwell.

Soja, W. Edward. 2010. Seeking spatial justice. Minneapolis and London: University of Minnesota Press.

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[1] 自由時報電子版：http://news.ltn.com.tw/news/local/paper/902031，查詢日期，2015年12月11日。

[2] 感謝石依凡與謝碩元兩位研究生協助訪談的進行。