都市規劃、公共利益與社會正義

都市規劃、公共利益與社會正義：從樂生院保存運動談起

(本文刊登於城市與設計學報第21期)

一、前言

本文思考與分析的起點乃是樂生療養院（以下簡稱樂生院）的保存運動。樂生院是日本殖民政府於1930年在今日新莊地區建立的病院，用來收容與隔離癩病患者。由於該院區被規劃為台北捷運新莊線的機廠用地，並於2002年開始動工，遂引發一系列的保存行動。2002年4月，也就是捷運機廠動工前的兩個月，新莊社區大學、新莊文史工作會、樂生院民等團體共同形成立了「保護新莊老樹樂生聯盟」。他們成功地搶救了院內珍貴的老樹，也喚起了新莊居民、媒體、以及其他市民團體對於樂生院文化價值的重視。之後，以陽明大學、長庚大學與高雄醫學大學為主的一些學生更在 2004 年成立了「青年樂生聯盟」，試圖以更積極的行動來促成樂生院全區建築物與戶外空間的保存。然而相關公部門，不管是主導工程的台北市捷運局或是主管台北縣文化事業的文化局，都以保存樂生院將會延宕國家重大建設為由，漠視保存團體的訴求。


同年10月，保存團體認為與政府單位的協商沒有具體成效，而樂生院的主體建築群落又預定於12月份拆除，於是便與樂生院民於10月15日共同至立法院與行政院陳情。在陳情當天，保存團體提出了四大訴求：(1)確保院民人權，反對強迫搬遷； (2)尊重專業審查，完成古蹟指定；(3)院區原地保存，捷運古蹟共構； (4)成立專案小組，捷運暫緩施工。為了回應這四項訴求，行政院召開跨部會協調會，決議給予樂生院民拆遷兩個月緩衝期，並委託台大建築與城鄉研究所教授劉可強研擬樂生院全區原地保留之替選方案。替選方案於兩個月後提出，而捷運局也針對「專家版方案」提出「捷運局版評估報告」。然而這兩個版本對於工期延長時間與經費增加多寡的認定有相當大的出入，是故保存團體和政府仍未達成共識。就在這個意見衝突的當口，副總統呂秀蓮於2005年1月26日至樂生院了解保存議題。在聽完衛生署長、行政院代表、文建會代表與樂生院院方的說明後，她的回應是：「古蹟很重要，但國家要花很多錢，你們願意嗎？你們賠得起嗎？」

呂副總統的這段話，正反映了台灣當今歷史保存事業所遭遇的最大困局：一個城市的發展、擴張與建設勢必和歷史環境與社區文化的保存相衝突嗎？如果從近年來有關土地使用變更與都市更新的計劃案在全台各縣市造成的結果來看，答案似乎是肯定的。從1980年代末期開始，台北迪化街、三峽民權街、台南第一街等老街，以至於後來的萬華剝皮寮以及台北14、15號公園，莫不是因為都市計劃用地的開發而遭受從地景上消失的威脅。樂生院因為捷運機廠的興建而將被拆除也是都市開發所造成的結果。這些案例的發生不禁讓人懷疑是否都市計劃正是歷史古蹟、社區民眾與弱勢族群的掘墓人。如果由國家所主導的都市計劃真是文化、社區或弱勢者的敵人，那這種專業體制及專業知識存在的目的及正當性就值得深究。

然而，在經驗層次的衝突背後，其實暗藏了一個更根本的課題，那就都市規劃理論中對「公共利益」的界定。呂副總統在樂生院的談話，轉譯成理論的語言就是：「捷運建設乃是全體市民的公共利益，樂生院或許代表了某些團體的局部公共利益，但是為了整體公共利益的大局著想，將之拆除是比較合理的。」事實上，維護公共利益乃是現代都市計劃體制與知識存在的正當性根源之一，正如美國規劃思想先驅塔格爾(Rexford Tugwell)所言：「規劃是追求公共利益的終身志業」(吳綱立，1998: 84)。因此，本研究認為從公共利益的角度切入此事件，或許有助於進一步釐清都市建設發展與文化歷史保存之間的關係。在上述理論層次關切下，本文提出以下問題：公共利益在不同的都市規劃理論中如何被界定？公共利益的概念如何在多元文化的社會中實踐？都市規劃專業者能/應扮演什麼角色？以下本文將先簡要回顧現代都市規劃的知識論(epistemology)根源，探討都市規劃與社區之間的張力。接著，藉由當今思想界對於公共領域的反思，提出多元公共利益(multiple public interests)的分析架構。第三，以上述分析架構來審視樂生院保存運動中所浮現的各種都市論述，並分析不同論述所反映的利益。最後，本文主張以社會正義作為判準檢視這些不同的論述，並探討發展另類都市論述與另類規劃實踐的可能性。
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